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PPP项目的财政支出责任到底是什么?

时间: 2019-03-18 来源: 道PPP 作者:

PPP财政支出责任与政府债务、隐性债务的关系,成为近期社会关注的热点。PPP项目的财政支出责任到底是什么?PPP的财政支出责任是地方政府债务吗?这些问题事关PPP发展质量,有必要给予回应。

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“21号文”)明确规定,PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。从PPP财政支出责任的构成来看,有直接支出责任,也有或有支出责任,如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出,属于政府的直接支出责任。而风险承担责任支出则取决于风险事项的发生与否,当约定的未来风险事项发生时,政府方需要按照风险分配承担相应支出责任;若风险事项不发生,则不承担该项风险支出责任。

整个PPP项目全生命周期中,时间最长的财政支出责任事项是运营补贴,这也是学者和实务界最为关注的财政支出事项。根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,社会资本需要依据提供公共服务绩效评价结果获得对价支付,也就是运营补贴的支出不是事先的固定承诺支出,而是需要根据当期PPP项目的绩效考核结果予以支付。这不同于股权投资约定固定额度的直接支出责任,也不完全类似于风险承担责任的或有支出责任,风险承担的财政支出责任是尽量控制这项风险不发生,降低这项财政支出。

为确保政府未来财政支付能力的实现,“21号文”明确规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》进一步明确,行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

对于PPP的财政支出责任是否成为地方政府债务问题,2014年修订的“预算法”35条明确规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。从法律角度看,PPP财政支出责任并非是地方政府债务。PPP项目是解决公共基础设施和服务在政府代际之间的支付问题,规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目,政府会基于未来提供公共服务的绩效定时向项目公司支付相应费用,由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任,按照相关政府收支分类科目列入支出预算。由此可见,PPP财政支出责任不是当前政府的债务,这也是PPP与BT(建设—移交)项目固定回报等变相融资的不同之处。